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Offshore-Windräder in der Nordsee

Interview: Arten- und Habitatsschutz in Planungs- und Genehmigungsverfahren

Die Nordsee-Anrainer Belgien, Dänemark, Niederlande und Deutschland haben beschlossen, die Stromerzeugung durch Windenergie zu boostern. Dazu wollen die vier Staaten Offshore-Anlagen, so genannte Energieinseln, etablieren und die Kapazität auf 65 Gigawatt vervierfachen. Den Startschuss für dieses Projekt nahmen wir zum Anlass, um den langjährigen Referatsleiter Naturschutz im Hessischen Umweltministerium Klaus-Ulrich Battefeld um eine Einschätzung zu bitten: Wie passen nachhaltige Energieversorgung und Naturschutz zusammen? Und wie sieht eine gute Kommunikation zu diesen Themen aus?

Herr Battefeld, als Referatsleiter Naturschutzrecht im Hessischen Umweltministerium war es Ihre Aufgabe, Infrastrukturplanung, Umwelt und Kommunikation unter einen Hut zu bringen. Wie sind Sie dieses Mammutprojekt angegangen?

Klaus-Ulrich Battefeld: Spätestens seit Stuttgart21 wussten wir, dass es für eine Projektrealisierung nicht reicht, eine rechtlich einwandfreie Entscheidung zu treffen. Vielmehr müssen wir dabei die Adressatinnen und Adressaten, nämlich die Bevölkerung, erreichen und mitnehmen. Dafür müssen komplexe Sachverhalte und Regelungen möglichst in einfache Sprache „übersetzt“ werden. Nur so begreifen Menschen, was auf sie zukommt. Wenn neben einem kleinen Dorf ein Windpark neu errichtet werden soll, dann muss ich den dort lebenden Menschen erklären, was dort eigentlich passiert und welche tatsächlichen Folgen zu erwarten sind. Dasselbe gilt, wenn dort eine Bahnlinie gebaut wird oder sich erstmals seit Jahrhunderten wieder Wölfe angesiedelt haben. Menschen reagieren auf Veränderungen mit Neugier oder Angst. Die Neugierigen sind kein Problem. Angst kann man aber ebenfalls durch Erfahrung beseitigen. Viele denken mit Schrecken an ihre erste Fahrstunde – nach 10.000 Kilometer Fahrerfahrung ist die Angst meist weg. Flugängste können abtrainiert werden. An den Hund des Nachbarn kann man sich gewöhnen.

Warum misslingt gute Kommunikation, die Bürgerinnen und Bürger anspricht, trotzdem manchmal?

Wer mit viel Fachchinesisch unverständlich und intransparent über ein Projekt kommuniziert, darf sich nicht wundern, wenn er auf Ablehnung stößt. Dies erleben viele beim Arztbesuch, wenn ein junger „Halbgott in Weiß“ mit Fremdworten um sich schmeißt. Je weniger Menschen Fremdartiges oder Veränderungen gewöhnt sind, umso einfacher und persönlicher muss ich mich ihnen zuwenden. Inzwischen gibt es für Großprojekte wie ICE-Neubaustrecken oder Höchstspannungsleitungen regelrechte Beteiligungsportale und in den Internetportalen uvp-portal.de und uvp-verbund.de wird über Vorhaben und Planungen, die Umweltverträglichkeitsprüfungen (UVP) unterliegen, informiert. Wir müssen bei der Kommunikation über solche Projekte aber auch an solche Menschen denken, die nicht technikaffin sind.

Wie kann man Menschen erreichen, die sich nicht über Internet-Portale informieren?

Information ist eine Bringschuld. Der ermordete Kasseler Regierungspräsident Dr. Walter Lübcke ist in die Dörfer gegangen und hat persönlich zusammen mit Projektierern neue Projekte vorgestellt und erklärt. Ich habe in Faktenchecks und Informationsveranstaltungen des Projektes „Energieland Hessen“ Menschen Rede und Antwort gegeben. Nur durch das persönliche Gespräch können wir vielen Menschen helfen zu verstehen, dass eine Veränderung nicht immer zu einer Verschlechterung führt. Im Gegenteil: Die „gute alte Zeit“ war meistens viel schlechter und gefährlicher als die Gegenwart.

Vor einigen Wochen haben die vier Nordsee-Anrainer Deutschland, Dänemark, Niederlande und Belgien auf dem Nordsee-Gipfel im dänischen Esbjerg beschlossen, die Offshore-Leistungen bis 2030 zu vervierfachen. Was halten Sie von solch einem EU-Projekt? Ist es aus Ihrer Sicht realistisch?

Technisch ist es realistisch. Rechtlich ist es zwar schwierig, aber ebenfalls realisierbar. Ob es politisch realistisch ist, muss sich noch zeigen. Manche Politikerinnen und Politiker haben zunehmend Angst vor der veröffentlichten Meinung in Presse, TV und sozialen Medien, obwohl diese negative Aspekte meist überzeichnen. Bei Presse und Internet gilt der Grundsatz „only bad news are good news“. Der Skandal, die Katastrophe, ein Krieg oder ein Unglück lassen sich gut in der Presse vermarkten. „Good news are no news“: Wenn Kriminalitätsraten sinken und Aufklärungsraten zunehmen, dann ist das schnell vergessen. Menschen achten seit Jahrtausenden auf vermeintliche Bedrohungen und Risiken viel stärker als auf Chancen. Die meisten Menschen hätten Angst, in eine Rakete zu steigen und zum Mond zu fliegen, andere haben es wohlbehalten gemacht.

Ein (grundsätzlich lösbares) Problem liegt in der Komplexität der Zulassungsverfahren und in fehlenden Kapazitäten hierfür. Anders als beim Hauptstadtflughafen Berlin konnte der Ausbau des Flughafens Frankfurt mitten in einem Ballungsgebiet mit einer Bevölkerung von mehr als 3 Millionen Menschen mit sämtlichen Planungs-, Beteiligungs-, Genehmigungs- und Gerichtsverfahren in Rekordzeit umgesetzt werden, weil alle Beteiligten ab der ersten Idee ihre Kräfte gebündelt haben. 1997 forderte Lufthansa-Chef Weber erstmals eine Kapazitätserweiterung. Im Oktober 2011 wurde die Landebahn Nordwest in Betrieb genommen. Dazwischen lagen viele parlamentarische Diskussionen, Änderungen des Landesentwicklungsplans, des Regionalplans, Mediationsverfahren, parallele Ausweisung europäischer Schutzgebiete, Unverträglichkeitsprüfung und verschiedene – zum Teil wochenlange – Öffentlichkeitsbeteiligungen, Planfeststellung, Gerichtsverfahren vor dem Hessischen Verwaltungsgerichtshof und dem Bundesverwaltungsgericht.

Um die Zivilgesellschaft in ihrem Recht auf Beteiligung im Umweltschutz zu stärken, haben 37 europäische Staaten im Juni 1998 die Aarhus-Konvention beschlossen.

Europäisches und nationales Planungs- und Umweltrecht sind sehr komplex und die Umsetzung der Aarhus-Konvention fordert in Europa Information der Bevölkerung, Beteiligungsmöglichkeiten für die Bevölkerung sowie Klagerechte von Umweltverbänden. Klare und mutige politische Entscheidungen, kompetentes Personal bei Projektierenden und in der Verwaltung, aktive und transparente Information der Bevölkerung können bewirken, dass der Zeitplan gehalten wird. Unnötige Rechtsänderungen in diesem Zeitraum sind kontraproduktiv. Nur mit einer stabilen Rechtslage ist Planung kalkulierbar. Ein schlechtes Beispiel: Das Stromleitungsprojekt SuedLink wurde allein deshalb um etwa 5 Jahre verzögert, weil der Gesetzgeber aus heiterem Himmel den rechtlichen Vorrang für Freiluftkabel in einen Vorrang für Erdkabel änderte.

Deutschland will sich möglichst zügig von der Abhängigkeit von fossilen Rohstoffen aus Russland befreien. Da stellt sich die Frage nach erneuerbarer Energie noch mal ganz neu. Was erhoffen Sie sich vom neuen Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz im Hinblick auf die Zulassungsverfahren?

Das Bundeswirtschaftsministerium ist nur für den Ausbau der Offshore-Windenergie und für die Netzanbindung von Offshore-Windparks federführend, während das Bundesverkehrsministerium die Federführung im Bereich des Seeanlagenrechts und der Raumordnung hat. Genehmigungsbehörde in der ausschließlichen Wirtschaftszone (Meeresgebiet außerhalb des Küstenmeeres) ist das Bundesamt für Seeschifffahrt und Hydrographie (BSH), an Land sind es die Immissionsschutzbehörden der Länder. Das Bundesumweltministerium unterstützt im Bereich der Offshore-Windenergie mit ökologischen Begleitforschungen durch das Bundesamt für Naturschutz, ansonsten machen es die Länderumweltbehörden. Für die Zulassung von Höchstspannungsleitungen nach dem Energiewirtschaftsgesetz ist meist die Bundesnetzagentur zuständig.

Wie sieht es aus mit den Abstimmungsprozessen? Mitunter blockieren sich Ressorts leider gegenseitig.

Wichtig sind jetzt reduzierte gesetzgeberische Lyrik, mehr Konzentration auf entscheidungserhebliche Engpässe und mehr Vollzugsorientierung bei anstehenden Gesetzentwürfen. Dazu ist es vordringlich, Ressortegoismen und Zuständigkeitsgerangel zu vermeiden und nicht nur an einem Strang, sondern auch in dieselbe Richtung zu ziehen. Sämtliche neuen Änderungen – auch materieller Anforderungen – in Zulassungsverfahren müssen sicherstellen, dass keine zeitaufwändigen Verfahrensbrüche entstehen. Dies gilt insbesondere für das angekündigte Sommerpaket der Bundesregierung. Die Erfahrungen mit den Abstimmungsprozessen in der Umweltministerkonferenz in den letzten drei Jahren zeigen, dass die Zulassungsprobleme zwischen Seeküste und Alpen sehr unterschiedlich sein können und es weniger auf Bundeseinheitlichkeit, sondern vielmehr auf individuelle materielle Problemlösungen ankommt.

Robben im Wattenmeer, Schweinswale in der Ostsee, Schreiadler im Küstenbereich, Rotmilane im Flachland und in Mittelgebirgen sowie Steinadler in den Alpen haben sehr unterschiedliche Empfindlichkeiten, die man schwer über einen Kamm scheren kann. Erfahrungen im Umgang mit 20 Jahre alten Altanlagen kann man nicht unbesehen auf heutige Anlagen übertragen. Auf jeden Fall muss vermieden werden, völlig neue Spielregeln aufzustellen, die einen sehr zeitaufwändigen Anpassungsbedarf bei Projektierenden, Zulassungsbehörden und Gerichten nach sich ziehen. Die Einführung der Bundeskompensationsverordnung war kein perfektes Vorbild, da sie zunächst für Verunsicherung bei allen Akteuren gesorgt hat. In der EDV sagt man: „Never change a running system“. Dies gilt auch für das eingesetzte Personal: Innovationsfreude ist langfristig wirksam. Kurzfristig helfen Kompetenz, Routine und Erfahrung.

Bei einigen Gesetzen haben die Bundesländer einen Spielraum. In welcher Hinsicht konnte das Bundesland Hessen diesen nutzen?

Hessen hat formell und materiell auf Bündelung, Kontinuität und begründete Lösungsansätze gesetzt. Einige Länder haben heimlich nach Hessen geschaut. Die durch das Bundesverfassungsgericht bestätigten fachbehördlichen Beurteilungsspielräume hat Hessen genutzt. Hessen hat den Vorteil, dass Raumordnung, Immissionsschutz und die mitwirkende Naturschutzbehörde bei den drei Regierungspräsidien angesiedelt sind. In den verschiedenen Planungs- und Entscheidungsschritten kommunizieren dieselben Fachleute. Hessen hat Vorranggebiete für Windenergie mit Ausschlusswirkung auf regionaler Ebene festgelegt. Das reduziert den Raum für Alternativenprüfungen und erleichtert artenschutzrechtliche Ausnahmen. Anders als bei kommunaler Flächennutzungsplanung musste nicht jede Gemeinde „begünstigt“ werden. Die immissionsschutzrechtlichen Zulassungsverfahren für Windenergieanlagen sowie die forstrechtlichen und naturschutzrechtlichen Annexverfahren für Zuwegung und Kabel werden bei den Bündelungsbehörden sozusagen aus einer Hand entschieden. Dies alles sorgt für mehr Routine und Erfahrung, als wenn sehr viele unterschiedliche Personen nur sehr selten über einzelne Projekte zu entscheiden haben.

Wie arbeiten die Beteiligten aus Verwaltung, Wirtschaft und Naturschutz zusammen?

Die aktuellen „Spielregeln“ für die Zulassungsverfahren für Windenergieanlagen wurden in einem Trialog zwischen Verwaltung, Stakeholdern der Windenergie sowie des Naturschutzes gemeinsam erarbeitet. Es handelt sich hierbei um echte „Konventionen“, weil alle drei Seiten kompetent aufeinander „zugegangen“ sind. Hierbei orientiert sich die Verwaltungsvorschrift sehr eng an der Rechtsprechung des BVerfG, des BVerwG und der Oberverwaltungsgerichte. Entsprechend gilt das Vorsorgeprinzip nur im Habitatschutzrecht. Dagegen nutzt Hessen im Artenschutzrecht Beurteilungsspielräume auf der Basis wissenschaftlicher Erkenntnis, um Vorhaben begründet zuzulassen. Das zum Teil fast zwanghafte Festklammern mancher Gerichte am Helgoländer Papier (das nur eine „Setzung“ und keine „Konvention“ ist) ist unbegründet, da dieses ausdrücklich nur „Empfehlungen“ gibt und zum Beispiel lokale ökologische Besonderheiten oder im Zeitablauf veränderte Anlagentypen überhaupt nicht berücksichtigt.

Ein weiteres Beispiel: Die heutige hessische Kompensationsverordnung existiert als Bewertungsverfahren nahezu unverändert seit 30 Jahren (entstanden als Ausgleichsabgabenrichtlinie) und als Verordnung in den Grundzügen seit 1994. Anpassungen sind möglichst sanft und ohne Systembrüche erfolgt. Das schafft Ruhe und Vertrauen bei allen Akteuren und reduziert – anders als bei der Neueinführung der Bundeskompensationsverordnung (BKompV) – den Anpassungs- und Fortbildungsbedarf. Ähnlich wie der Bund Schutzstandards für Menschen festgelegt hat, haben wir in Hessen auf der Basis des normativen Ziel- und Wertesystems für den Naturschutz Standards begründet entwickelt, die Konflikte reduziert haben. Wichtig ist dabei, dass Kontrahenten miteinander und nicht übereinander reden.

Vielen Dank, Herr Battefeld.

Klaus-Ulrich Battefeld ist Ministerialrat a.D. und leitet bei der Europäischen Akademie seit vielen Jahren Seminare zum europäischen Habitat- und Artenschutzrecht. Er war in den letzten 34 Jahren Referatsleiter in der hessischen obersten Naturschutzbehörde und leitete bis Ende Mai 2022 im Hessischen Umweltministerium das für Naturschutzrecht und die oberste Naturschutzbehörde zuständige Referat.

Haben Sie Interesse an diesem Thema? Klaus-Ulrich Battefeld ist Referent unseres Seminars Arten- und Habitatschutz in Planung und Genehmigungsverfahren am 28. und 29.11.2022. Melden Sie sich gern für das Seminar an: Zur Buchung. Oder werfen Sie vorab einen Blick ins Seminar-Programm.